「省流版：一种国家制度形式，由几个成员（如共和国或邦、州等）联合组成统一国家的政治体制。」

01 联邦制的本质

联邦制是人类政治文明中最精密的制度发明之一，理解联邦制，本质上是理解一个困扰人类几千年的政治难题：如何让一群不愿意被统一管死的人，心甘情愿地待在同一个国家里。

网上有很多种说法，认为联邦制就是中央管大事，地方管小事，或者上面松下面紧。

这种理解过于粗糙。

联邦制的本质，是两套独立的政治权威共享同一片领土和同一群人民，核心关键在于“共享”，而不是上下级。

在单一制国家里，地方政府的权力来自中央的授权，中央今天给你一块权，明天就能收回去。地方本质上是中央的派出机构，只是腿长一点而已。

但在联邦制里，州或邦的权力不是联邦政府给的，而是宪法直接赋予的。联邦政府管不了的事，州自己说了算，联邦不能随便伸手。反过来也一样，州管不了的事，联邦说了算，州也不能随便越界。

这就是联邦制最核心的特征：宪法划分了两个平行的权力来源，联邦政府的权力来自联邦宪法，州政府的权力也来自联邦宪法。

它们不是谁派生谁的关系，而是宪法这个母契约同时生出了两个孩子。

打个比方，单一制就像一家总公司，各地分公司的权限由总部红头文件规定，联邦制更像两家公司签了一份合伙协议，约定哪些生意一起做，哪些生意各做各的，哪些生意谁都不能碰。合伙协议一旦签了，任何一方都不能单方面改条款。

这个本质决定了联邦制的一切特征，不是简单的分权，而是双重主权。

美国最高法院在1819年麦卡洛克诉马里兰州案中很好地解释了这一点，联邦政府在其宪法权力范围内是至高无上的，但州政府在其保留权力范围内也是至高无上的，两个至高无上同时存在，这在逻辑上看似矛盾，但正是联邦制的精妙之处。

理解了这一点，就能明白为什么联邦制国家的宪法通常特别难改，因为每一次修宪，都是在重新谈判两套权力的边界，牵扯到太多利益方。

美国宪法1787年制定，到今天只有27条修正案，平均三十多年才改一条。不是美国人懒，是很难达成共识。

02 权力的分层逻辑

联邦制的权力结构，表面上看是中央和地方各管一摊，但背后的逻辑远比这复杂。它实际上解决的是三个层面的问题：谁来管、怎么管、管错了怎么办。

第一个层面是谁来管，也就是管辖权的划分。

联邦制国家的宪法通常会列出三种权力清单，第一种叫列举权力，明确写着联邦政府能干什么，比如宣战、铸币、管州际贸易。第二种叫保留权力，明确写着各州自己能干什么，比如管教育、管警察、管地方选举。第三种最有意思，叫剩余权力或隐含权力，宪法里没写的事归谁？美国宪法第十修正案说，没给联邦的权力，保留给各州或人民。

但有一个特殊问题，联邦说我有隐含权力啊，比如宪法没说我能建银行，但我管货币政策，不建银行怎么管？这就是著名的必要和适当条款之争，从汉密尔顿时代吵到今天。

第二个层面是怎么管，也就是权力运行的机制。

联邦制最重要的设计之一，是让两级政府都能直接面对公民，你在美国报税，要同时给联邦政府交一份，给州政府交一份。如果违法了，可能同时违反联邦法律和州法律，被两边同时起诉，这叫双重主权原则。结婚在一个州合法，搬到另一个州，对方必须承认，这叫充分信任和尊重条款。这些机制确保了两套系统不各自为政，在同一个法律框架下协调运转。

第三个层面是管错了怎么办，也就是争议解决机制。

联邦制国家一定有一个最高裁判者，通常是最高法院，州政府觉得联邦越权了，可以告到最高法院，联邦觉得州在搞地方保护主义妨碍全国统一市场，也可以告。

这个裁判者不是选出来的政治家，而是终身任职的法官，目的就是让裁判尽量不受政治干扰。

联邦制的分层逻辑，前提是两级政府的合法性来源不同。联邦政府的合法性来自全国人民，州政府的合法性也来自本州人民。如果州政府的权力实际上还是中央给的，那分层就变成了分层的样子，而不是分层的实质。

所以判断一个国家是不是真联邦制，不要看它叫什么名字，要看州的权力到底是宪法给的，还是中央赏的。

03 历史的必然选择

回到18世纪的北美，联邦制其实是被逼出来的，当时十三个殖民地，说是一个国家，其实各过各的。马萨诸塞搞清教徒神权政治，宾夕法尼亚搞贵格会宽容政治，弗吉尼亚搞种植园贵族政治，它们之间的差异，比今天欧盟成员国之间的差异大得多。语言差不多，但经济结构、宗教信仰、社会习惯天差地别，让它们服从同一个中央政府，在当时看来几乎不可能。

但它们又必须联合，因为单靠任何一个殖民地，都打不过英国。独立战争期间，大陆会议连税都收不上来，各州出兵出钱全凭自觉，战争打完了，大家坐下来一算账，发现没有一个强有力的中央政府，这个联盟迟早要散。

于是1787年费城制宪会议抛出一个核心议题：怎么既让中央有足够的权力管大事，又不让各州觉得自己被吞并了。联邦制就是这个妥协的产物，虽然它不是最优解，但它是当时唯一可行的解。

这个逻辑在世界其他地方也反复出现，德国1871年统一之前，是几十个邦国，俾斯麦用铁血手段统一了，但他很聪明，没有搞成高度中央集权的单一制，而是搞了联邦制。因为普鲁士再强，也不可能把巴伐利亚、萨克森、符腾堡这些有几百年历史的邦国的自尊心踩在脚下，给它们保留足够的自治权，它们才愿意留在德意志帝国里。

瑞士更典型，它之所以能在几个欧洲大国的夹缝中活了几百年，靠的就是联邦制。苏黎世、伯尔尼、日内瓦，每个州都有自己的议会、法律甚至部分外交权，正因为谁也吃不掉谁，所以谁也不想打。

澳大利亚1901年联邦化，也是同样的逻辑。六个殖民地谁也不服谁，悉尼觉得墨尔本太远，珀斯觉得东边的人不了解西边，联邦制让它们在保持各自特色的同时，共享一个国防和外交。

所以联邦制的出现，本质上是一种不得已的智慧。

当一个地区的内部差异大到无法用单一制统治，但外部压力又大到必须联合的时候，联邦制就是唯一的出路，它不是理想主义的产物，它是现实主义的杰作。

04 美国的联邦实验

全世界有将近三十个联邦制国家，但美国是联邦制的原型机，理解美国，就理解了联邦制的基本骨架。

美国联邦制有几个标志性特征，值得单独拿出来说。

第一是二元联邦主义，也叫蛋糕模型。

从建国到1930年代，联邦和州的权力边界像一块切好的蛋糕，你一块我一块，井水不犯河水，联邦管国防、外交、货币，州管教育、治安、商业。

最高法院在很长一段时间里严格守护这条线，判了好几个案子限制联邦权力，比如1918年禁止童工的案子，最高法院说管童工是州的事，联邦越权了。

第二是合作联邦主义，也叫大理石蛋糕模型。

罗斯福新政之后，一切都变了，大萧条让联邦政府不得不大规模介入经济，联邦开始给州拨款，但条件是你得按我的规矩办。比如联邦说我给你修高速公路的钱，但你得把喝酒年龄定在21岁，州拿了钱，就得听话。从此联邦和州的权力像大理石花纹一样搅在一起，你中有我，我中有你。

第三是新联邦主义，里根时代开始的。

里根觉得联邦管得太多了，开始把权力往州推，到今天，美国联邦制已经变成了一种动态的拉锯。

每隔几十年，钟摆就会从一边摆到另一边，当年奥巴马推医改，特朗普就想废掉，这种拉锯本身是联邦制的生命力所在，它并不追求一劳永逸的平衡，而是允许在动态中寻找平衡。

美国联邦制还有一个特征，经常容易被忽略，那就是它的州不是固定不变的。

美国从13个州变成50个州，每增加一个州，都要经过联邦国会批准。新州加入后，在宪法上和老州完全平等，这意味着联邦制有一种内置的扩展机制，它并不怕变大。

这一点和很多人想象的不一样，他们以为联邦制只适合小国。

但美国的联邦实验也暴露了联邦制最大的隐患，当两级政府的政治倾向不同时，整个系统会陷入僵局。

比如现在美国的局面，蓝州和红州在移民、枪支、堕胎等问题上立场完全对立，联邦政府和州政府互相诉讼，最高法院成了政治战场。

联邦制在设计上假设两级政府可以合作，但当合作的前提消失时，它就变成了互相扯皮的机器。

05 联邦制的变体

联邦制有不同的各种变体，从松散到紧密，差别巨大。

最松散的是邦联，邦联不是联邦，严格说它连国家都算不上。所谓邦联，就是几个独立国家签了个协议，说咱们在某些事上合作一下。欧盟在某种程度上就有点邦联的味道，虽然它自己不这么叫，邦联的成员国随时可以退出，权力完全在成员国手里，邦联机构基本没有强制力。

稍微紧一点是松散联邦，典型代表是瑞士和澳大利亚。瑞士的州权力极大，联邦政府的很多法律要州来执行，州甚至可以搞全民公投否决联邦法律，澳大利亚的州也保留了很大的自主权，联邦对州的干预相对有限。

再紧一点是紧密联邦，典型代表是德国和加拿大。德国的联邦制看起来很像单一制，因为联邦的权力明显大于州，德国基本法明确规定，联邦法律优于州法律，州的立法必须在联邦框架内。但德国的州也不是摆设，教育、警察、文化这些领域，州有很大的发言权。加拿大的情况类似，联邦权力很强，但魁北克的特殊地位让加拿大联邦制带有明显的不对称色彩。

最特殊的是不对称联邦制，不是所有成员在联邦里的地位都一样。加拿大的魁北克有独立的民法体系，西班牙的加泰罗尼亚和巴斯克有自己的语言政策，印度的邦按语言划分，各有各的官方语言。这种设计的好处是照顾了内部的巨大差异，坏处是可能制造新的不平等。为什么魁北克有特殊地位，阿尔伯塔就没有？这本身就会引发新的矛盾。

还有一种变体叫联邦式单一制，有些国家名义上是单一制，实际上运作起来跟联邦制差不多，比如英国，苏格兰、威尔士、北爱尔兰都有自己的议会，权力下放的程度已经很接近联邦了。只是英国议会在法律上可以收回这些权力，所以它还是单一制。这种叫做quasi-federal（准联邦）的状态，可能是很多国家未来的方向。

理解这些变体很重要，因为它告诉我们，联邦制不是非黑即白。它是一个连续谱，每个国家根据自己的历史、文化、民族结构，在这个谱上找到自己的位置。

没有最好的联邦制，只有最适合的联邦制。

06 中国为什么不是

要讲清楚联邦制，就必须正面回答这个问题。

中国不是联邦制，这不是一个价值判断，而是一个事实判断。

中国是单一制国家，而且是高度中央集权的单一制，这个选择有深刻的历史逻辑。

中国的大一统传统有两千多年，从秦始皇统一六国开始，中国政治的核心命题就是“不要再分裂了”。每一次大分裂之后，下一个统一王朝都会把中央集权推到极致，汉武帝推恩令，宋太祖杯酒释兵权，明太祖废丞相，清雍正设军机处，每一步都是在消灭地方的独立性。这已经不能说是某个皇帝的个人偏好了，这是整个文明的集体记忆。五胡乱华、五代十国、军阀混战，这些历史创伤太深，深到中国的历代统治者对地方坐大有一种本能的恐惧。

联邦制的前提是地方已经有了足够强的独立性和认同感，然后大家坐下来商量怎么联合。美国十三州各自有议会、有法律、有军队，联邦制是它们从已有的独立中让渡一部分权力，而中国的省从来没有过这种独立性。中国的省是中央派出机构的延伸，省长是中央任命的，省的权力边界是中央画的，让这样的省和中央共享主权，在中国的政治文化里，几乎不可想象。

还有一个因素，中国有56个民族，14亿人口，地理差异从热带到寒带，经济发展从一线城市到深度贫困县，这种内部差异的复杂程度，远超任何一个现有的联邦制国家。美国的州虽然也有差异，但毕竟都是移民社会，文化同质性相对高，印度的邦已经够复杂了，还是出了那么多分离主义运动。中国如果搞联邦制，以西藏、新疆、内蒙古的情况，以地方势力和中央博弈的历史，后果很可能不是更团结，而是更分裂。

这不是说联邦制一定不适合中国，而是说在当前的历史条件下，选择单一制有它一定的的合理性。历史路径依赖、文化传统、现实安全需要，三重因素叠加，使得联邦制在中国缺乏土壤。

但单一制不等于不能放权，中国这些年的改革，从财政包干到分税制，从经济特区到自贸区，实际上一直在做单一制框架内的分权实验。

只是这种分权是中央主动给的，随时可以收，和联邦制中州的宪法性权力，性质又完全不同。

07 联邦制的困境

任何制度都有代价，联邦制的代价可能比大多数人想象的要大。

第一个代价是效率低下。两套政府，两套法律，两套官僚体系，光协调成本就很高。美国疫情期间，联邦说戴口罩，有的州说不戴，联邦说打疫苗，有的州说这是个人自由。一件公共卫生的事，因为联邦制的结构，变成了五十个战场。

德国虽然也是联邦制，但在疫情应对上比美国好得多，因为德国的联邦制更偏合作型，州和联邦的协调机制更成熟，但即便是德国，不同州的封锁政策也不一样，效率损失是结构性的。

第二个代价是不平等固化。联邦制下，富州和穷州的差距可能越拉越大，美国的康涅狄格州人均GDP是密西西比州的两倍多，联邦可以搞转移支付，但政治上很难做到让富州心甘情愿地补贴穷州。德国也有这个问题，东德和西德统一三十多年了，经济差距还在，联邦制给了地方自主权，但也给了地方不发展的自由。

第三个代价，也是最根本的代价，是认同危机。联邦制要求公民同时认同两个层级：我是美国人，我也是德克萨斯人。我是德国人，我也是巴伐利亚人。当这两个认同一致时，联邦制运转良好，但当它们冲突时，问题就大了。美国内战的本质，就是南方州认为我是南卡罗来纳人这个认同优先于我是美国人，加泰罗尼亚独立运动、苏格兰独立公投，都是同样的逻辑。联邦制能容纳差异，但它不能消除差异，当差异大到一定程度，联邦制本身就成了问题。

第四个代价是民主赤字。联邦制的层级太多，普通公民很难搞清楚到底谁在管什么，孩子上什么学，归州管，医保，联邦和州都管，枪能不能买，联邦法律和州法律可能打架。公民面对的不是一个清晰的责任链条，而是高昂的解释成本。这种复杂性，在好的时候是制衡，在坏的时候就是混乱。

所以联邦制适合内部差异大但外部威胁明确的国家，适合有成熟公民社会和法治传统的国家，适合经济发展水平相对均衡的国家。

如果这些条件不具备，联邦制可能是毒药。

08

人类发明了那么多政治制度，君主制、共和制、寡头制、神权制，大多数都进了历史的垃圾堆。

联邦制活了下来，不是因为它最好，而是因为它最诚实。诚实地承认，一片土地上的人，不可能只有一种活法，不试图把所有人捏成一个样子，而是给不同的活法留出空间，然后用一套规则把这些活法粘在一起。

这套“房子”当然有它的问题，会漏水，漏水会发霉，发霉会让人想换一套房子。但换房子的成本太高了，高到大多数人宁愿修修补补，也不愿推倒重来。

这大概就是联邦制的处境，它是一种妥协，虽然不漂亮，但挺管用。

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编辑 | 人格与社会课题组黄传斌